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La ministérielle de Hong Kong, un pas de plus dans la dérégulation

Alex Danau, 29 janvier 2006
Mots-clés:

« Le monde a besoin d’ouverture commerciale et de l’OMC pour la réguler » affirme l’éditorialiste du Monde [1], commentant l’accord « a minima » de la conférence ministérielle de Hong Kong. Voilà qui est fort de café, non pas que nous ne soyons pas d’accord sur le fait que l’ouverture commerciale ait besoin d’être régulée, mais bien que l’on peut difficilement considérer l’OMC comme une instance de régulation.
L’idéologie ultra libérale défend que le marché doit être l’instrument régulateur de l’économie, que les interventions des États constituent des entraves au commerce, qu’ils induisent des distorsions sur ces marchés supposés régulateurs.
Si les marchés avaient un réel pouvoir de régulation, on pourrait admettre que l’OMC est l’instance adéquate puisqu’elle a pour vocation la « libéralisation » du commerce. Or, nous pouvons tous observer que les marchés réels n’ont pas cette capacité de régulation, en particulier lorsqu’il s’agit des produits agricoles, dont les cours sont intrinsèquement volatiles et les prix tendanciellement bas.
Il faut donc considérer l’OMC comme une instance de dérégulation. Il est difficile dans ce cas de considérer les résultats de Hong Kong, aussi maigres fussent-ils, comme un progrès dans la régulation, que du contraire, car le besoin de régulation est proportionnel aux avancées faites à chaque cycle de négociation.
L’ouverture est bénéfique pour autant qu’elle s’accompagne des efforts structurels (maintenir une activité dans chaque région) en parallèle. Toute la construction européenne plaide pour cette autre voie tout en en montrant, par ailleurs, les difficultés. Les accords de libre échange, modèles bilatéraux et régionaux de la dérégulation, à l’instar des ajustements structurels en montrent les limites et les dégâts.
Autrement dit, nous pensons que la régulation par les États de la sphère économique et commerciale demeure indispensable et que ceux-ci ne devraient pas abandonner les instruments qui leur sont nécessaires au cours de ces cycles de négociation commerciale. Ce n’est évidemment pas ce qui se passe. Ce n’est pas un hasard si ce sont les négociations agricoles qui posent le plus de difficultés, car c’est un secteur qui ne peut se passer de l’intervention des pouvoirs publics.
Cela signifie qu’un vide de plus en plus important se manifeste quant à la régulation des marchés agricoles nationaux, régionaux et internationaux. C’est une nécessité qui ne peut être rencontrée dans le cadre de l’OMC puisqu’elle travaille à leur dérégulation. La ministérielle de Hong Kong en constitue une nouvelle étape, qui même « a minima » prévoit bel et bien une réduction importante de la marge de manœuvre des États membres en matière de régulation des marchés.

Soutiens internes

La différence de traitement entre la boîte orange et la boîte verte montre à quel point l’OMC n’est en rien un organe régulateur, mais se positionne comme instance de dérégulation.
D’une part, la MGS consacre le démantèlement des soutiens des marchés et d’autre part, l’OMC autorise des aides massives sur la base de leur réputation de ne pas toucher au marché.
L’essentiel de ce qui est qualifié de soutien à l’agriculture est constitué par un montant d’aide virtuel qui est le calcul de la différence entre le « prix d’intervention » sur le marché intérieur et le prix de référence (1986-1988) sur le marché international.
Quant aux aides directes, dites découplées (des marchés), elles sont bel et bien totalement constituées de subventions issues des budgets publics. Leurs effets de « protection » tant à l’importation qu’à l’exportation, mériteraient d’être reconsidérés.
Leur intangibilité n’est pas forcément le reflet d’un rapport de force, les USA et l’UE en ayant un grand usage, mais plutôt celui de l’enfermement de la Communauté internationale dans son idéologie de la dérégulation : on ne touche pas au marché.

Aide aux exportations

Les aides à l’exportation ont fait l’objet d’un engagement d’élimination avec adjonction d’une date butoir.
« Nous convenons d’assurer l’élimination parallèle de toutes les formes de subventions à l’exportation et des disciplines concernant toutes les mesures à l’exportation d’effet équivalent, qui devra être achevée pour la fin de 2013 » (pt. 6). Cette date correspond à la prochaine échéance des engagements financiers de l’Union européenne.
Le texte confirme le parallélisme dans l’élimination de toutes les formes de subventions à l’exportation. Le cycle précédent n’avait retenu qu’une forme d’aide aux exportations, la plus pratiquée par l’Union européenne, qui consiste à couvrir la différence entre les prix intérieurs et les prix internationaux par l’octroi d’une subvention. Lorsqu’un pays soutien ses marchés intérieurs, il est en effet confronté à ce différentiel de prix en cas d’exportation. L’exportation des surplus supposait donc l’existence de cette subvention.
Ce type de soutien est assimilé à une pratique de dumping et est à ce titre décrié comme la pire des pratiques, mais ne fallait-il pas mettre en parallèle les aspects négatifs de ces pratiques (concurrence déloyales et augmentation « artificielle » de l’offre sur les marchés mondiaux) avec les vertus du soutien des marchés, souhaitable dans une démarche de régulation. Il aurait été possible de corriger la dérive « agro exportatrice » de l’Union européenne en pariant sur les instruments de gestion de l’offre déjà éprouvés par sa politique agricole, ce qui aurait donné une légitimité réelle aux aides à l’exportation [2].
La question s’est aujourd’hui déplacée, car les aides à l’exportation sont actuellement fournies sous la forme d’aides découplées dans les soutiens internes autorisés (boîtes bleue et verte). Autrement dit, la question n’est pas résolue pour autant, mais on a plus encore écarté les instruments de régulation des marchés en en diabolisant les dérives.

Accès aux marchés

L’abaissement des tarifs douaniers
L’accès au marché constitue le pilier de la dérégulation mise en œuvre au sein de l’OMC. Il s’agit d’une part d’abaisser les droits de douane et d’autre part d’offrir des tarifs minimaux dans le cadre de contingents tarifaires. Contrairement à l’accès au marché pour les produits non agricoles, la déclaration ministérielle ne retient pas la formule suisse, qui induit les plus fortes réductions, pour la réduction des droits de douane applicables aux produits agricoles, mais une diminution linéaire des droits de douane répartie en quatre (approché étagée). Les modalités ne sont pas encore décidées, mais la déclaration fixe la date limite du 30 avril pour les établir. Mais dans tous les cas de figure, il s’agira de baisses substantielles bien supérieures à celles qui ont été décidées lors du Cycle d’Uruguay dont la moyenne était de 36% pour les Pays développés et de 24 % pour les pays en développement. Les offres actuelles s’orientent vers une baisse de 35 % en moyenne pour la bande la plus faible (taux 0%-30%) et de 60% pour la bande la plus élevée (de plus de 90%) selon l’offre de l’UE. Les coupes pour les PVD seraient aussi sensibles : entre 15 et 25 % pour la bande la plus faible et entre 30 et 40 % pour la bande la plus élevée.

Sur les produits sensibles
Dans ce contexte de réductions importantes des droits de douane, la notion de produit sensible intervient pour freiner la baisse pour un certain nombre de produits, reconnaissant par là leur importance pour les économies de différents pays et les risques encourus lors de l’abaissement des droits de douane.
La formulation obtenue dans la déclaration ministérielle est la suivante : « Nous reconnaissons qu’il est nécessaire de convenir d’un traitement pour les produits sensibles, en tenant compte de tous les éléments en jeu. » (pt. 7). C’est une formulation plus ouverte qu’initialement, faite à la demande de pays importateurs nets de produits agricoles (G10), mais qui ne préjuge pas des modalités qui seront finalement retenues.
Ce sont les organisations de producteurs de ce groupe de pays qui ont suscité la rédaction d’une déclaration commune à Hong Kong (lien vers la "Déclaration conjointe") demandant entre autres, une possibilité efficace et donc flexible d’application de droits de douanes aux produits sensibles et aux produits spéciaux.
Dans le contexte actuel, ce correctif à la dérégulation est essentiel pour limiter les dégâts que ne manquera pas de produire la croissance des importations de produits agricoles sur l’agriculture familiale des pays importateurs.

Produits spéciaux et mécanisme spécial de sauvegarde
La notion de « produits spéciaux » est analogue à celle des produits sensibles, mais elle est réservée aux pays en développement. Les paramètres devraient en être plus étendus.
« Nous notons également qu’il y a eu récemment certaines avancées en ce qui concerne la désignation et le traitement des produits spéciaux et des éléments du Mécanisme de sauvegarde spéciale. Les pays en développement membres auront la flexibilité de désigner eux-mêmes un nombre approprié de lignes tarifaires, comme produits spéciaux, guidés par des indicateurs fondés sur les critères de la sécurité alimentaire, de la garantie des moyens d’existence et du développement rural. » (point 7).
Le mécanisme de sauvegarde spécial est une disposition qui répond à un besoin vital de protection lors de poussées d’importation. C’était une attente de nombreux pays en développement dont l’absence était ressentie d’autant plus cruellement qu’un tel mécanisme existait pour les pays qui avaient procédé à la tarification, ce qui était loin d’être le cas d’une majorité de pays en développement. Les pays du Sud disposant de sauvegardes spéciales sont (entre parenthèses figure le nombre de produits spéciaux considérés) : Afrique du Sud (166), Barbade (37), Botswana (161), Colombie (56), Corée (111), Costa Rica (87), El Salvador (84), Équateur (7), Guatemala (107), Indonésie (13), Malaisie (72), Maroc (374), Mexique (293), Namibie (166), Nicaragua (21), Panama (6), Philippines (118), Swaziland (166), Thaïlande (52), Tunisie (32), Uruguay (2), Venezuela (76). La déclaration ministérielle reprend les deux critères de déclenchement comme le demandaient les pays en développement, à savoir les quantités, mais également les prix.
« Les pays en développement membres auront aussi le droit d’avoir recours à un Mécanisme de sauvegarde spéciale basé sur des seuils de déclenchement fondés sur les quantités importées et les prix, avec des arrangements précis à définir plus avant. » (pt. 7)
La négociation des modalités est également essentielle sur cet instrument particulièrement important.
Les questions du développement

Traitement spécial et différencié


Pour l’agriculture, la déclaration ministérielle renvoie au consensus du cadre de juillet 2004 et évoque les progrès réalisés sur d’autres questions liées au développement. Le délai du 30 avril 2006, est acté pour établir les modalités.
L’avancée la plus importante en matière de régulation est celle qui est évoquée plus haut et concerne les produits spéciaux et le mécanisme spécial de sauvegarde.
L’Accès total au marché pour les PMA
L’Accès total au marché pour les PMA à droit nul et sans limitation est acté. Pour les pays développés qui auraient des difficultés à appliquer cette disposition le texte les engage pour au moins 97% de leurs lignes tarifaires (annexe F). C’est l’extension de l’initiative EBA (« Tout sauf les armes ») de l’Union européenne. Précisément, le cas du sucre montre qu’une éventuelle augmentation des exportations de sucre à des conditions de prix moindres, réduit fortement les avantages que pouvaient avoir les fournisseurs traditionnels et risque de les exclure au bénéfice de régions dont les systèmes d’exploitation ont exclu l’agriculture familiale. C’est aussi favoriser un commerce triangulaire, le sucre brésilien transitant par les PMA pour pénétrer le marché de l’UE.
Le coton
Le coton est devenu une question spécifique dans les négociations. Les subventions à l’exportation appliquées sur le coton devront avoir été supprimées, par les pays développés, pour la fin 2006. La proposition concernant les soutiens internes ayant des effets de distorsion est demeurée entre crochets.
Rien concernant une éventuelle régulation du marché du coton ou de la gestion de l’offre. Que du contraire, le document engage l’aide internationale à tout mettre en œuvre pour accroître la productivité et la compétitivité des pays africains. C’est donc une relance de la production qu’il s’agit, mais qui ne pourra être commercialisée qu’aux conditions du marché, lesquelles sont souvent mauvaises.
Les produits de base
La question des produits de base est seulement citée dans le « cadre de juillet 2004 » dans le paragraphe concernant les « autres questions de développement » La déclaration ministérielle prend note de la question dans son point. 55 : « Nous reconnaissons la dépendance de plusieurs pays en développement et pays les moins avancés à l’égard de l’exportation des produits de base et les problèmes qu’ils rencontrent en raison de l’incidence négative de la baisse à long terme et de la forte fluctuation des prix de ces produits ». Le constat est sans appel, mais n’incite pas les Etats à prendre des mesures effectives. Ce n’est pas une priorité pour l’OMC, mais on peut se demander si le dossier « coton » ne fonctionne pas comme exutoire et détourne malencontreusement toutes les parties de la question plus fondamentale, à savoir que tous les produits de base posent problème, ce qui limite par ailleurs les efforts de diversification comme le rappelle un groupe de pays africains [3] dans sa note adressée au Comité sur l’agriculture de l’OMC.
La mention la plus explicite concernant une éventuelle régulation des marchés des produits de base figure à l’article XXXVIII 2 (a) du GATT. Elle apparaît cependant après celle, qui de manière plus constante, prévoit un meilleur accès au marché : « dans les cas appropriés, agir, notamment par le moyen d’arrangements internationaux, … …et afin d’élaborer des mesures destinées à stabiliser et améliorer la situation des marchés mondiaux de ces produits, y compris des mesures destinées à stabiliser les prix à des niveaux équitables et rémunérateurs pour les exportations de ces produits ; »
Les produits tropicaux
Quant au point 18 de la déclaration, il concerne les produits tropicaux : « Des propositions concrètes ont été présentées et examinées sur la façon de mettre en œuvre le paragraphe 43 du Cadre de juillet 2004 sur les produits tropicaux et les produits en rapport avec la diversification. Mais des divergences demeurent quant à l’interprétation précise de cette section du Cadre de juillet [4] et aucune approche commune n’a été établie. » Outre le fait que la différence entre produits de base et produits tropicaux n’est pas évidente (l’article XXXVII du GATT parle de produits primaires), ce qui l’est plus c’est que la question soit uniquement traitée en termes d’accès aux marchés en faveur des pays en développement et pas du tout en termes de régulation. L’article 43 du Cadre de juillet est particulièrement explicite à ce propos : « La mise en œuvre intégrale de l’engagement de longue date d’obtenir la libéralisation la plus complète du commerce des produits agricoles tropicaux et pour les produits qui revêtent une importance particulière pour la diversification de la production en remplacement des cultures de plantes narcotiques illicites reste à réaliser et sera traitée de manière effective dans les négociations sur l’accès aux marchés  ».
« Obtenir la libéralisation la plus complète du commerce », voilà qui est conforme avec l’orientation principale de l’OMC. Cela n’a rien à voir avec un effort de régulation.


[1Article paru dans l’édition du 20.12.05

[2Les effets négatifs des exportations subventionnés lorsqu’elles poussent les prix des produits agricoles à la baisse sur les marchés mondiaux et sur le marchés internes des pays tiers ne doivent pas occulter une autre réalité, c’est qu’il s’agit aussi d’une modalité indispensable pour exporter si un pays pratique un soutien de ses marchés intérieurs (le découplage en constitue l’antithèse). Ce sera d’autant plus vrai que les prix sur les marchés internationaux sont dépréciés, ce qui s’explique plus par l’absence de régulation des marchés internationaux que par l’effet des subventions à l’exportation.
En fait, la question des prix intérieurs aussi bien que celle des prix internationaux ne pourra être résolue que par des efforts constants de gestion de l’offre. Cependant, il faut être conscient que l’orientation actuelle favorise la « politique du plus faible prix » sur les marchés nationaux, ce qui est cohérent dans le cadre de la théorie des avantages comparatifs sur laquelle s’appuie l’OMC , mais l’est sans doute moins lorsque l’on se place dans une perspective de régulation des marchés au bénéfice de l’agriculture familiale.
Par ailleurs, les effets attribués aux exportations subventionnées sur les marchés domestiques des pays tiers ne sont possibles que parce que ces marchés ne sont plus ou pas protégés. Cette situation est clairement imputable au choix de la dérégulation, au travers du volet « accès au marché » de l’OMC, des ajustements structurels et des accords de libre échange.

[3JOB (05)/115 présenté par la Côte d’Ivoire, le Kenya, la Tanzanie, l’Uganda et le Zimbabwe, le 16 juin 2005

[4Certains Membres font valoir que ce point doit être interprété comme signifiant l’accès total en franchise de droits et sans contingent tarifaire, d’autres comme moins que cela.


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