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La crise alimentaire, crise de l’agriculture, crise de gouvernance

Alex Danau, 21 avril 2008
Mots-clés:

Ces dernières semaines, les émeutes se sont multipliées dans des pays pauvres, alors que l’inflation compresse le pouvoir d’achat de l’ensemble des populations du monde. Les prises de parole se multiplient sur la flambée des prix alimentaires. Elles dénotent une réelle inquiétude sur la propagation possible des émeutes et sur les effets de l’inflation sur la croissance de l’économie.

Surtout, cette situation ranime des peurs instinctives, celle de la pénurie alimentaire, celle de la faim. À juste titre d’ailleurs, car la faim accompagne l’Humanité de tout temps. Elle ne l’a jamais quittée et constitue encore aujourd’hui, une douleur permanente, profondément invalidante – et à terme, définitivement mortelle, autant que peut l’être l’Homme –, pour plus de 850 millions de personnes, plus demain.

La crise alimentaire et la faim sont donc, en réalité, des maux permanents, rappelés notamment en 1996, lors du Sommet mondial de l’Alimentation. Ce fut l’occasion de marteler que la faim et la pauvreté étaient très majoritairement le lot des habitants des campagnes dans les pays pauvres. C’étaient donc d’abord des producteurs agricoles qui subissaient le désintérêt des gouvernements, des institutions internationales, des investisseurs, des banques, des chercheurs, des consommateurs…

Ce qui change, aujourd’hui, c’est que, contrairement aux décennies précédentes, la hausse des prix alimentaires concrétise le problème pour l’ensemble des consommateurs. La faiblesse des prix n’émouvait alors que peu de monde ; bien au contraire, elle dopait la consommation de produits industriels et de services et faisait croire que l’agriculture n’était pas un problème important, juste un malencontreux dossier difficile qui freine la conclusion d’un accord sur la libéralisation des échanges à l’Organisation mondiale du commerce [1] (Seattle, Cancún, Hong Kong).

Retour aux fondamentaux. L’alimentation est un besoin premier, l’agriculture [2] en est l’unique source, à moins d’opérer un retour à la forêt primaire et à la cueillette et la chasse. Il nous faut donc embrasser la question agricole et prendre les mesures politiques adéquates. C’est là que la foire d’empoigne est à craindre, à entendre les nombreuses déclarations qui fusent.

Il est possible d’évoquer de nombreuses explications à la flambée actuelle des prix. On peut pointer la concurrence entre les différents usages des produits agricoles. Au sein même du « secteur », l’élevage est un énorme consommateur d’espace (pâturages) et de produits vivriers (céréales, oléoprotéagineux, tubercules…). Pour l’alimentation humaine, la concurrence augmente entre les consommateurs, dont le nombre augmente et le mode de consommation évolue (plus de viande, du moins à l’échelle planétaire). Le nouvel engouement pour les agrocarburants vient encore accroître la demande avec un potentiel de croissance très important. In fine, ceux dont le pouvoir d’achat est plus important l’emportent.

Il faut sérieusement prendre en compte les désordres climatiques qui semblent s’accentuer au fil des saisons. D’une part, l’agriculture en dépend par essence et sera de plus en plus affectée par ces changements. D’autre part, elle contribue à ces changements, notamment par le biais du cycle du carbone, l’émission de méthane…, qui la contraindra à mieux faire. C’est dire si c’est un point d’attention de première importance.

Enfin, il y a les marchés agricoles, chaotiques par nature, tellement spécifiques dans leur forte volatilité. Ils constituent, lorsqu’ils sont abandonnés par les pouvoirs publics, une belle proie pour les spéculateurs. Les Hedge funds ont là un magnifique terrain, d’autant plus que la crise des « subprimes » libère pas mal d’appétits.

Ce qui ressort de l’analyse que l’on peut faire de la question agroalimentaire, c’est qu’en définitive, elle est sortie du champ des préoccupations politiques depuis la fin des années 70. C’est en réalité le nœud du problème. Un domaine d’une importance aussi cruciale pour la subsistance pouvait-il être livré aux seules forces du marché ?

Cela fait une vingtaine d’années que par ajustements structurels et accords commerciaux, la dérégulation des marchés agricoles s’accentue, mais également le démantèlement des principaux instruments de politique agricole. Cette situation prévaut dans la plupart des pays en voie de développement, qui ont, pour la plupart, subi les « ajustements structurels », mais elle est également vraie pour l’Union européenne.

La politique agricole commune de l’Union européenne (PAC) évolue comme les autres en délaissant de plus en plus les instruments de régulation des marchés (…). La Commission européenne propose actuellement d’abandonner ses principaux instruments de régulation (interventions, stockage, quotas) à l’occasion d’une nouvelle révision de la PAC qui sera adoptée cette année encore.

Parallèlement, dans les négociations en cours à l’OMC, l’Union européenne consent à une nouvelle baisse importante des mesures de protection aux frontières (droits de douane, clause de sauvegarde, droits fixe, contingents tarifaires…), invalidant ainsi définitivement sa politique agricole.

Dans les négociations commerciales, c’est la priorité donnée à l’accès aux marchés [3] qui est le plus à craindre pour l’agriculture, alors qu’il faudrait donner la priorité à leur régulation et à la coopération dans les échanges (sur la base de la prévisibilité et de l’équité) .

Par ailleurs, il est aberrant que les « soutiens à l’agriculture » soient négociés à l’OMC. Il est indispensable de laisser aux politiques agricoles le soin de gérer les soutiens nécessaires à l’agriculture, au lieu de les laisser cadenasser par des règles commerciales. Cela met en exergue l’absence d’une instance internationale spécifiquement dédiée aux questions des politiques agricoles et alimentaires. De ce point de vue, la FAO a depuis bien longtemps été réduite à la portion congrue.

La flambée des prix est un signal salutaire. C’est bien là un des rôles que le marché joue. Mais gardons-nous de conclusions hâtives. L’activité agricole est le fait de très nombreuses exploitations, même dans les pays riches. Elle constitue le revenu de plus de la moitié de la population dans de nombreux pays, en ce y compris en Chine.

Il n’est pas envisageable ni souhaitable de « restructurer » ces centaines de millions d’exploitations familiales, pour la simple raison que les autres secteurs sont incapables d’absorber la main d’œuvre qui serait ainsi vacante. Ensuite parce que la plupart de ces exploitations sont des exploitations familiales qui sont le meilleur garant de la durabilité de l’agriculture.

Il serait illusoire de rechercher un remède miracle, il n’y en a pas. C’est un vaste plan de mesures qui pourra infléchir les évolutions actuelles.
En priorité, il faut soutenir la production de l’agriculture familiale en assurant un niveau rémunérateur des prix. Cela nécessite des mesures de soutiens des prix (relèvement des protections aux frontières) et des subventions, si nécessaire. Il faut également améliorer substantiellement l’accessibilité des intrants qui font défaut : semences sélectionnées, engrais...

Le soutien des prix « à la production » ne devrait pas peser sur la consommation (ce n’est pas lui qui est en cause dans la flambée actuelle des cours). Il faut néanmoins veiller à subventionner l’alimentation pour les couches de population défavorisées. Divers pays le font déjà, par exemple les États-Unis. Plus récemment, le Brésil a adopté le programme « faim zéro », dont une partie des achats cible la production de l’agriculture familiale . Car il importe de ne pas opposer le soutien de l’agriculture à la consommation, mais bien de les concilier.

Sur le plan macroéconomique, le chantier devrait également être ambitieux. Les marchés agricoles doivent bénéficier de mesures de régulation. Cela suppose une sérieuse révision des prescriptions actuelles. Il est urgent de revoir complètement l’accès aux marchés tel qu’il est défini dans l’Accord sur l’Agriculture de l’OMC (rétablir les droits variables qui neutralisent en plus les effets monétaires, maintenir et améliorer les clauses de sauvegarde pour quelles soient plus efficace et facile à appliquer). Cela permettra aux États et groupes d’États (Union européenne, CEDEAO…) de réguler leurs marchés.

Les échanges privilégieront la prévisibilité par la négociation de contingents pluriannuels. Cette prévisibilité pourrait être nettement améliorée en promouvant un accord international multi produits qui aurait pour principales fonctions la coopération pour une gestion de l’offre agricole et le stockage, sur la base de l’évaluation de la demande globale.

Enfin, la spéculation sur les marchés des produits agricoles doit être enrayée par le contrôle et la forte taxation des fonds spéculatifs, par exemple (contrôle des sociétés « offshore », limitation du levier utilisable). Ce devrait être des mesures à prendre lors du prochain G8.

Il faudra la volonté de chefs d’État, le souhait des citoyens, mais n’oublions pas que la plupart des producteurs agricoles sont peu organisés. Il est nécessaire d’appuyer leurs associations afin qu’elles puissent organiser la concertation entre les producteurs, négocier collectivement aussi bien avec les pouvoirs publics que sur les marchés, et bien entendu améliorer les filières de production.

C’est à ce prix que les populations, tant dans les campagnes que dans les villes, pourront être assurées de leur sécurité alimentaire.


[1La prochaine conférence ministérielle de l’OMC pourrait se tenir ce prochain mois de mai pour adopter les modalités d’un nouvel accord de libéralisation des marchés agricoles

[2Au sens large, incluant éleveurs, pêcheurs…

[3De ce point de vue il faut remarquer que des pays qui revendiquent la libéralisation des marchés agricoles s’empressent de décréter des embargos sur leurs propres exportations lorsqu’il y a un risque de « pénurie ».


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